Nhà đất ra mặt tiền nhờ giải tỏa phải chia nguồn lợi

Trong đề án “ Khai thác các nguồn lực tài chính từ đất đai và tài sản Nhà nước phục vụ phát triển kinh tế xã hội giai đoạn 2013-2020″ của bộ Tài chính (đang được Văn phòng Chính phủ đưa ra lấy ý kiến các tỉnh, thành trước khi trình Thủ tướng thông qua, vấn đề điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất mà không do đầu tư của của người sử dụng đất đem lại được đặt ra. Báo Người Đô Thị phỏng vấn TS. Luật Phạm Văn Võ (*) về mục tiêu này cũng như những biện pháp thực hiện nó.
TS Phạm Văn Võ

TS Phạm Văn Võ: Người dân có quyền đặt câu hỏi: nếu Nhà nước điều tiết phần giá trị tăng thêm của đất do mình đầu tư hạ tầng thì trong trường hợp việc đầu tư này làm giảm giá trị của đất (xây dựng đường điện cao thế, công trình xử lí chất thải, công trình quốc phòng, an ninh…), Nhà nước có bồi thường cho họ?

TS Võ cho biết điều này đã được áp dụng từ lâu trên thế giới. Trong tác phẩm “The Fat of the Land” (Mỡ của đất), Jack Thurston viết: Winston Churchill (thủ tướng Anh) cảm thấy rằng có điều gì đó không công bằng về lợi ích thuần túy xuất phát từ quyền sở hữu đất đai: Đường sá được xây dựng, đèn điện đã biến ban đêm thành ban ngày, nước được mang từ hồ chứa cách xa hàng trăm dặm và cũng trong lúc đó chủ đất vẫn cứ ngồi đó?… Chủ đất chẳng đóng góp gì cho quá trình mà từ đó sự giàu có của ông ta nảy sinh. Một phương châm nổi tiếng của các nhà kinh tế học khởi đầu là David Ricardo đã ủng hộ thuế đất như là một cách hữu hiệu nhất để cấp vốn cho tiêu dùng chính phủ, đặc biệt là chi tiêu trong việc nâng cấp cơ sở hạ tầng.

Ở Việt Nam, tại điểm c khoản 3 điều 5 của luật Đất đai 2003 cũng quy định một trong những quyền của nhà nước với tư cách là đại diện chủ sở hữu đất đai là quyền điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất mà không do đầu tư của người sử dụng đất mang lạị. Tuy nhiên, do tính phức tạp của vấn đề mà cho đến nay việc điều tiết phần giá trị tăng thêm của đất đai mà không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại chưa được quy định cụ thể để triển thống nhất triển khai áp dụng.

Một trong những biện pháp mà bộ Tài chính đưa ra trong đề án nói trên là “khi xây dựng kết cấu hạ tầng, chỉnh trang đô thị, phải tổ chức khai thác quỹ đất hai bên đường, vùng phụ cận để tạo nguồn lực từ đất đai cho các công trình này”. Ông bình luận gì về biện pháp này?

Rõ ràng, việc điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất không do đầu tư của người sử dụng đất đem lại là cần thiết. Tuy nhiên, các biện pháp được đưa ra còn nhiếu vấn đề cần phải nhìn nhận một cách thấy đáo cả về mặt đạo lí và pháp lí.

* Cụ thể như thế nào, thưa ông?

Hiểu một cách đơn giản đây chính là việc nhà nước khi thu hồi đất để thực hiện những dự án xây dựng kết cấu hạ tầng thì không chỉ thu hồi thu hồi đất để thực hiện công trình kết cấu hạ tầng đó mà còn thu hồi cả những khu đất tiếp giáp công trình để tổ chức đấu giá kết hợp chỉnh trang đô thị (biên chỉnh trang) nhằm tận thu giá trị tăng thêm của đất thay vì để cho người sử dụng đất được hưởng. Với cách hiểu này, đó rõ ràng không phải là “điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất mà không do đầu tư của người sử dụng đất mang lạị” theo quy định của luật Đất đai 2003 vì toàn bộ giá trị phần gia tăng của đất đã thuộc về Nhà nước.

Theo hiểu biết của tôi, trên thế giới không có nước nào áp dụng biện pháp “điều tiết” một cách triệt để như vậy. Chúng ta có thể lấy lí do ở Việt Nam, chế độ sở hữu đất đai là chế độ sở hữu toàn dân, hình thức sở hữu đất đai là hình thức sở hữu nhà nước nên Nhà nước có thể áp dụng biện pháp điều tiết này để đảm bảo quyền sở hữu đất đai của mình về mặt kinh tế. Lập luận như vậy quả thực không sai về pháp lí. Song, nếu lần giở quá trình xác lập quyền sở hữu nhà nước về đất đai, ta thấy vẫn còn vấn đề cần cân nhắc về đạo lí. Có thể những thửa đất mà Nhà nước sẽ thu hồi để đấu giá trước Hiến pháp 1980 thuộc sở hữu của người đang sử dụng hoặc của ông bà, cha, mẹ họ. Để xác lập quyền sở hữu của mình, Nhà nước không áp dụng biện pháp kinh tế là mua hoặc trưng mua đất đai của họ một cách sòng phẳng mà chỉ đơn thuần thông qua việc ban hành Hiến pháp 1980 quy định toàn bộ đất đai thuộc sở hữu toàn dân. Nói một cách hình ảnh thì, đêm ngày 17.12.1980, khi đi ngủ một thửa đất đó vẫn thuộc sở hữu của họ, nhưng sáng mai tỉnh dậy (ngày 18.12.1980 – ngày ban hành Hiến pháp 1980) đất đó đã thuộc sở hữu Nhà nước mà phần lớn họ không hề hay biết. Vậy nên, nếu bây giờ Nhà nước lấy tư cách chủ sở hữu đất đai vốn dĩ được xác lập bằng con đường phi kinh tế đó để bảo đảm quyền sở hữu của mình về kinh tế một cách triệt để thì chắc chắn sẽ không được người dân đồng tình.

* Giả sử biện pháp này được thông qua, thì điều gì sẽ phải đặt ra tiếp sau đó?

Thực ra, biện pháp thu hồi đất theo mô hình biên chỉnh trang để đấu giá đã được giới khoa học đề xuất từ những năm cuối của thế kỉ trước nhưng hầu hết các địa phương không áp dụng. Nếu đề xuất của bộ Tài chính được chấp thuận, các địa phương sẽ phải áp dụng biện pháp này. Và nếu vậy, bài toán đặt ra là phải điều tiết một cách hợp lí như cần phải phân chia tiền đấu giá quyền sử dụng đất cho cả người có đất bị thu hồi. Đồng thời, cũng phải tính đến những giải pháp nhằm khắc phục các trở ngại như vấn đề huy động nguồn vốn để bồi thường, hỗ trợ tái định cư (thực hiện biện pháp này, sẽ tăng diện tích bị thu hồi, tăng số lượng người phải tái định cư, tăng tiền bồi thường hỗ trợ…) hay hạn chế rủi ro khi tiến hành đấu giá quyền sử dụng đất, tránh tình trạng thu hồi đất của dân rồi trao nó cho người khác với giá rẻ, phần giá trị tăng thêm không đến tay Nhà nước và người sử dụng đất mà lại chuyển vào túi của những người có khả năng thao túng quá trình điều phối đất đai…

Bộ Tài chính cũng đưa ra biện pháp: “điều tiết một cách hợp lý giá trị tăng thêm từ đất không do đầu tư của người sử dụng đất đem lại, trước mắt là do Nhà nước đầu tư kết cấu hạ tầng, chỉnh trang đô thị”. Biện pháp này có khả thi hơn?
Đường Tân Sơn Nhất - Bình Lợi (TP.HCM) mới mở, nhiều căn nhà giữa khu dân cư trở thành nhà mặt tiền


Biện pháp này thì trên thực tế chúng ta cũng đã áp dụng trong Luật Thuế sử dụng đất phi nông nghiệp, trong Nghị định 142/2005, Nghị định 121/2010 về thu tiền thuê đất. Theo đó, khi giá đất tăng (bất kể vì lí do nào) thì giá đất để tính tiền thuế sử dụng đất, tính tiền thuê đất cũng tăng tương ứng. Vậy không hiểu bộ Tài chính muốn tiếp tục điều tiết thì sẽ điều tiết bằng biện pháp nào? Ngoài biện pháp điều tiết bằng thuế và tiền thuê đất như hầu hết các nước đang áp dụng, việc áp dụng những biện pháp khác là rất khó và gần như chưa có tiền lệ. Giá trị tăng thêm của đất chịu sự tác động của nhiều yếu tố bao gồm sự đầu tư của nhà nước, của người người sử dụng đất, của người sử dụng đất xung quanh và do chính sự khan hiếm của đất đai khi dân số ngày càng tăng. Liệu Nhà nước có thể định lượng được đâu là giá trị tăng lên của đất do hạ tầng nhà nước đầu tư, đâu là giá trị tăng thêm từ đầu tư của người sử dụng đất và những nguyên nhân khác để điều tiết? Ngoài ra, việc điều tiết này còn phụ thuộc vào hình thức và thời hạn sử dụng đất, trong khi đó việc này theo quy định hiện nay cũng rất đa dạng như sử dụng đất có thu tiền sử dụng đất, không thu tiền sử dụng đất, thuê đất trả tiền thuê đất hàng năm, thuê đất trả tiền thuê đất một lần, sử dụng đất ổn định lâu dài, sử dụng đất có thời hạn… thời hạn sử dụng đất còn lại tại thời đểm nhà nước đầu tư hạ tầng của các chủ thể sử dụng đất vì vậy còn dài, ngắn khác nhau.

* Có ý kiến cho rằng Nhà nước muốn “điều tiết” để tăng thu về phía mình thì cũng phải trên cơ sở lợi ích mà Nhà nước mang lại, ông nghĩ sao về chuyện này?

Để bảo đảm sự công bằng, người dân có quyền đặt câu hỏi: nếu Nhà nước điều tiết phần giá trị tăng thêm của đất do mình đầu tư hạ tầng thì trong trường hợp việc đầu tư này làm giảm  giá trị của đất  (xây dựng đường điện cao thế, công trình xử lí chất thải, công trình quốc phòng, an ninh…), Nhà nước có bồi thường cho họ? Một câu hỏi khác: giá trị đất của người sử dụng gia tăng do đầu tư của Nhà nước thì Nhà nước điều tiết, vậy khi đất của Nhà nước gia tăng giá trị do đầu tư của người sử dụng đất do tính ảnh hưởng lẫn nhau của bất động sản thì có điều tiết hay không?

Giá trị tăng lên của đất đai không đương nhiên sẽ làm tăng giá trị thị trường của đất đai. Trong khi đó, giá trị thị trường lại là đại lượng quan trọng nhất để xác định giá trị tăng thêm. Và nếu nó có làm tăng giá trị thị trường thì liệu nó đem lại lợi ích gì cho người sử dụng đất nếu họ không đưa quyền sử dụnng đất đó vào giao dịch? Cứ cho rằng Nhà nước có được những giải pháp để giải quyết những vấn đề nêu trên thì cũng cần phải xem xét việc tiếp tục điều tiết có làm tăng gánh nặng tài chính vược quá khả năng chịu đựng của người dân. Qua thực tiễn thu tiền sử dụng đất của hộ gia đình, cá nhân cho thấy, nếu chúng ta chỉ quan tâm đến việc tăng nguồn thu cho ngân sách, người dân sẵng sàng không cần làm thủ tục xin công nhận quyền sử dụng đất và buộc Nhà nước phải điều chỉnh.

* Vậy theo ông đâu là giải pháp cho mục tiêu được cho là cần thiết này?

Vì những lí do nên trên, nhà nước chỉ nên điều tiết phần giá trị tăng thêm của đất bằng công cụ thuế sử dụng đất, thuế tài sản, tiền thuê đất theo hướng sửa đổi, bổ sung những quy định hiện hành để có thể điều tiết có hiệu quả phần giá trị tăng thêm của đất đai. Ưu điểm của việc sử dụng công cụ thuế, tiền thuê đất trong trường hợp này là không cần phải tách bạch, định lượng phần giá trị tăng thêm của đất đai và không gây sức ép quá lớn về tài chính cho người sử dụng đất. Chính sách của Nhà nước về vấn đề này là phải hài hòa, hợp lí, tránh tư tưởng tận thu và đặc biệt là phải tính đến sự tương tác hành vi từ phía người sử dụng đất.